Titi Sultan: Aspecte teoretice și practice privind desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru

În Constituția actuală a României, procedura de învestitură a Guvernului este prevăzută în art.85 alin.1 coroborat cu art.103 și 104. Inițiată și finalizată de președintele României, conform conținutului art.85 alin.1, procedura de învestitură presupune patru etape procedurale bine definite, dar ponderea în realizarea ei efectivă revine Parlamentului prin acordarea votului de învestitură. Cu alte cuvinte, regula fundamentală căreia îi este supusă formarea Guvernului are în vedere faptul că un Guvern nu poate fi învestit și nu poate funcționa fără o susținere parlamentară.

Cele patru etape ale învestiturii Guvernului sunt:

1. Desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru;
2. Solicitarea votului de învestitură;
3. Acordarea votului de încredere de către Parlament;
4. Numirea Guvernului, finalizată prin depunerea jurământului de credință.

Cu toate că principiul loialității constituționale presupune respectarea Constituției în litera și spiritul ei, îndeplinirea cu bună–credință a obligațiilor și respectarea drepturilor pe care legea fundamentală le prevede, încadrarea în limitele de competență stabilite de textele constituționale, cooperarea, colaborarea, consultarea în îndeplinirea competențelor concurente, în realitate, Curtea Constituțională, în calitate de garant al supremației Constituției, a fost cea mai des chemată să rezolve modul de relaționare dintre principalele autorități publice ale statului, devenind practic un arbitru al vieții politice din România.

Prin urmare, scopul comun al autorităților publice implicate în procedura învestirii/numirii Guvernului este, în mod logic, numirea Guvernului, ceea ce presupune desemnarea unui candidat la funcția de prim-ministru care să intre în această logică a normelor constituționale.

Exercitarea atribuțiilor constituționale cu bună-credință și asigurarea principiului loialității constituționale între Președintele României – Parlament- Guvern ar trebui să reprezinte o constantă a dreptului menită să ofere stabilitate și predictibilitate nu numai instituțiilor juridice, dar și comportamentelor celor care îndeplinesc vremelnic aceste funcții.

Cuvinte cheie: consultări, jurisprudență, decizii ale Curții Constituționale, prim-ministru, învestitură, vot de încredere, program de guvernare, majoritate parlamentară.

1. Semnificația desemnării candidatului la funcția de prim-ministru

Învestitura Guvernului reprezintă complexul de acte și fapte juridice, precum și procedurile corespunzătoare, cerute de Constituție, pentru a ne afla în prezența unei echipe guvernamentale legale și legitime. Votul de învestitură are valoare de fapt juridic, el semnifică ,,încheierea contractului de guvernare”, legitimează echipa guvernamentală și implicit programul politic de partid ca program politic oficial de guvernare a țării. El marchează trecerea din sfera competiției pentru putere în sfera exercitării puterii politice. Învestitura Guvernului reprezintă o etapă necesară și obligatorie în regimurile pluraliste care acceptă schimbarea guvernanților, în urma consultării poporului, prin alegeri. Ca atare, după alegeri, în funcție de configurația politică a Parlamentului, urmează a fi învestit un nou Guvern. Prin urmare, în mod obișnuit, procedura de învestitură a Guvernului se declanșează după alegerile generale, deci la începutul unui mandat parlamentar, respectiv după alegerile prezidențiale, adică la începutul mandatului Președintelui de Republică. Ea poate interveni însă și în cursul unui mandat parlamentar sau prezidențial, în caz de criză guvernamentală gravă. Deși în perioada interbelică, prin dispozițiile constituționale (din 1866 și 1923), a fost consacrat un regim parlamentar, în ideea că Parlamentul era cel care forma Guvernul, în practica statală s-a ajuns la situația inversă, ca Guvernul numit de Rege să formeze Parlamentul, iar plecarea Guvernului să atragă și plecarea Parlamentului. Odată cu intrarea în vigoare a Constituției din 1938 și până la alegerile din mai 1990 (primele alegeri generale libere după căderea regimului comunist), în România nu s-a mai putut vorbi de o procedură democratică de învestitură a Guvernului, fiind consacrate diferite regimuri autoritare de învestitură.

În ceea ce privește echipa guvernamentală, textul constituțional nu face nicio referire cu privire la cei care vor fi desemnați să facă parte din Guvern. Prin urmare, pot face parte din echipa guvernamentală care va cere vot de învestitură Parlamentului orice persoane, chiar și neimplicate politic. Și în acest caz persoana desemnată să formeze Guvernul trebuie să țină cont de sprijinul partidelor parlamentare și să se orienteze în formarea echipei în funcție de acest sprijin. De aceea, unele țări impun obligativitatea ca membrii Guvernului să fie în același timp și membrii ai Parlamentului (Marea Britanie).

2. Formarea Guvernului în unele state europene

În dreptul comparat, desemnarea șefului Guvernului îmbracă forme distincte în funcție de natura regimului politic, iar în cadrul unui regim politic pot exista mai multe modalități de desemnare a acestuia[5]. Astfel, procedura de învestitură a Guvernului diferă după cum ne situăm într-un regim parlamentar sau semiprezidențial, într-un regim prezidențial, cum este cel din Statele Unite ale Americii, o situație aparte fiind întâlnită în cazul regimului de adunare, specific Elveției.

În regimurile parlamentare, stabilirea șefului Guvernului, ca și a componenței acestuia nu se poate face fără participarea Parlamentului. În state în care funcționează sistemul multipartidistului (Italia, Belgia, Olanda), șeful statului îl numește pe prim-ministru, ca și pe ceilalți membri ai Guvernului, care trebuie să obțină încrederea Parlamentului. Există și state în care șeful statului propune Parlamentului un șef al Guvernului care, dacă este ales de către Parlament, este numit de către șeful statului.

În Franța, spre exemplu, modelul european tipic de semiprezidețialism, prim-ministrul este desemnat și numit de Președintele Republicii, fără nicio restricție, fiind necesară doar existența unei majorități favorabile Președintelui Republicii în Adunarea Națională. Dacă alegerea prim-ministrului revine, în principiu, Președintelui, acesta, în schimb, nu-l poate revoca, deoarece doar demisia Guvernului atrage plecarea sa.

În Germania, după alegerea Dietei federale, aceasta procedează la alegerea Cancelarului federal (denumirea dată în Germania șefului de guvern), la propunerea Președintelui Federației. Formarea Guvernului, după alegerea Cancelarului, face obiectul negocierilor între partide, care stabilesc, în amănunt, programul politic și compoziția Guvernului. Membrii Guvernului se numesc și se revocă de Dieta federală, la propunerea Cancelarului[7].

Șeful Guvernului italian, denumit Președintele Consiliului de Miniștri, este numit de Președintele Republicii. Acesta are un rol important în desemnarea șefului de guvern, datorită diviziunii interne a partidelor politice și datorită faptului că negocierile în vederea stabilirii unei coaliții guvernamentale au loc după alegeri. Înainte de a începe să funcționeze, Guvernul italian trebuie să obțină votul de încredere al celor două Camere ale Parlamentului.

În Marea Britanie, cu toate că Guvernul și prim-ministrul sunt numiți, formal-juridic, de Coroană, numirea prim-ministrului este strict condiționată, deoarece o veche tradiție obligă Regina (Președintele) să numească în funcția de prim-ministru pe șeful partidului majoritar din Camera Comunelor. Este motivul pentru care prim-ministrul se consideră ales prin sufragiu universal indirect, deoarece, în mod formal, fiecare partid intră în campania electorală cu un șef desemnat pentru a fi prim-ministru, în caz de victorie electorală. Potrivit doctrinei, s-ar părea că opțiunea legiuitorului românesc referitoare la procedura de învestire a Guvernului a fost influențată de actualul model spaniol, ce consacră, paradoxal, o monarhie constituțională.

3. Formarea Guvernului în sistemul constituțional românesc

Art. 85 din Constituția României prevede 3 cazuri în care Președintele României numește Guvernul (alin.1) sau numai pe unii membri ai Guvernului (alin.2 și 3). În cazul prevăzut la alin.1, numirea are loc pe baza votului de încredere acordat de Parlament în conformitate cu prevederile art.103 din legea fundamentală, iar în cazul prevăzut la alin.3, pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea primului ministru. Actul juridic în baza căruia Președintele României face numirile este Hotărârea Parlamentului, adoptată în condițiile art.85 alin.1, ale art.103 alin.3 din Constituție și ale dispozițiilor corespunzătoare ale Regulamentului ședințelor comune ale Camerelor Parlamentului.

Numirea Guvernului de către Președintele României nu se face la sesizarea primului ministru, ci la sesizarea președinților celor două Camere ale Parlamentului și în baza hotărârii Parlamentului de aprobare a Programului de guvernare și a listei complete a membrilor Guvernului. Obligația constituțională a Președintelui României se fundamentează pe hotărârea Parlamentului și, în executarea acesteia, Președintele emite decretele de numire în funcție a membrilor Guvernului, urmată de depunerea jurământului de credință cerut de lege. Există reglementări obligatorii pentru audierea candidaților la funcția de ministru de către comisiile parlamentare, ca organe de specialitate și de pregătire a lucrărilor Parlamentului. Aceste audieri privesc corespunderea pentru funcție a candidaților propuși de primul-ministru privitor la pregătirea generală, pregătirea în specialitatea domeniului, experiența în materie, instruirea și aptitudinile pentru funcția în domeniu, reputația neștirbită și moralitatea, condiții necesare și indispensabile funcției de ministru. Hotărârile Parlamentului au la bază constatările făcute de comisiile permanente parlamentare privind corespunderea pe funcție a candidaților propuși și, în temeiul acestor garanții, urmează învestirea în funcție de către Președintele României, depunerea jurământului și intrarea în exercițiul funcțiunii.

O problemă apărută în practică a fost aceea a necesității întrunirii cvorumului de lucru de către comisiile permanente care audiază candidații pentru funcția de ministru. Mai precis, dacă în cadrul etapei procedurale a audierii candidaților la funcția de ministru în fața comisiilor permanente avizele nu sunt întocmite întrucât unele comisii nu au întrunit cvorumul de ședință prevăzut de regulament, respectiv la lucrări au fost prezenți  mai puțin de jumătate plus unu atât din numărul deputaților, cât și din numărul senatorilor care le compun, Parlamentul poate vota componența noului Guvern ?.

Răspunzând acestei probleme, Curtea Constituțională a stabilit că în ceea ce privește obligativitatea întrunirii cvorumului de lucru pentru comisiile parlamentare, ,,Dat fiind caracterul de organe de lucru interne ale comisiilor parlamentare, natura juridică a raporturilor sau avizelor adoptate de acestea este aceea a unui act preliminar, cu caracter de recomandare, adoptat în scopul de a sugera o anumită conduită, sub aspect decizional, plenului fiecărei Camere sau Camerelor reunite. Rapoartele și avizele au caracter obligatoriu numai sub aspectul solicitării lor, nu și din perspectiva soluțiilor pe care le propun, Senatul și Camera Deputaților fiind singurele corpuri deliberative prin care Parlamentul își îndeplinește atribuțiile constituționale. Comisiile parlamentare au obligația de a se întruni, însă pot fi puse în situația de a nu realiza activitatea în scopul căreia au fost constituite din cauza neîndeplinirii condiției de cvorum pentru desfășurarea ședințelor sau a imposibilității ca membrii comisiei să ajungă la un acord cu privire la problema supusă dezbaterii. Or, dispozițiile art.12 din Regulamentul Ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului care reglementează aceste două ipoteze (cvorumul și majoritatea necesară adoptării unei hotărâri în cadrul comisiilor) consacră mijloacele procedurale minimale de protecție în scopul respectării drepturilor tuturor membrilor comisiilor, iar nu ca instrumente de împiedicare a funcționării Camerelor Parlamentului. Cu privire la cvorum, Curtea constată că ea constituie un criteriu de constituționalitate, condiționând constituționalitatea externă a actului numai în ceea ce privește adoptarea legilor, hotărârilor și moțiunilor de către Camera Deputaților și Senat, nu și în ceea ce privește adoptarea actelor din cadrul procedurilor desfășurate de organele de lucru ale Camerelor. Așa fiind, problemele legate de organizarea și desfășurarea ședințelor comisiilor permanente pentru audierea candidaților la funcția de ministru nu sunt probleme de constituționalitate, ci de aplicare a dispozițiilor Regulamentului ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului”[12].

4. Desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru

Art.103 alin.1 din Constituția României recunoaște partidelor parlamentare calitatea de subiecte în raporturile de drept public, mai precis în raporturile de drept constituțional și, după caz, de drept administrativ, în virtutea căreia ele au dreptul de a pretinde Președintelui României să le consulte.În doctrina de drept public, fiind pusă în discuție calitatea de persoane morale de drept public a partidelor politice în general, s-a exprimat și opinia potrivit căreia, în conformitate cu dispozițiile art.37 din Constituție (devenit art.40 după republicare), vizând dreptul de asociere, partidele politice trebuie considerate asociații de drept privat, ele putând să apără în unele raporturi de drept public întocmai cum această calitate poate fi recunoscută, în condițiile legii, și altor asociații de drept privat sau chiar simplilor indivizi.

În cazul în care, după alegerile parlamentare, un partid sau o coaliție de partide a obținut majoritatea absolută, ipoteză aproape imposibil de realizat în realitate, Președintele României se va consulta cu reprezentanții acestuia/acesteia, în vederea desemnării candidatului la funcția de prim-ministru. Dacă niciun partid politic nu a obținut majoritatea absolută, Președintele României are obligația constituțională de a se consulta cu reprezentanții tuturor partidelor parlamentare, în vederea desemnării candidatului la funcția de prim-ministru.

Ambele ipoteze sunt însă insuficient conturate din punct de vedere juridic- s-a susținut în doctrină – și pot fi izvorul unor soluții mai mult sau mai puțin democratice. Dacă niciun partid politic nu a obținut majoritatea absolută în Parlament, problema desemnării candidatului este controversată. Prima întrebare ar fi, dacă poate fi desemnat prim-ministru un parlamentar din cadrul unui partid care nu a obținut în alegeri cel mai mare număr de voturi.     A doua întrebare este dacă însăși coaliția de guvernare s-ar putea forma fără a include partidul cu cel mai mare număr de voturi obținute în alegeri. Răspunsul ar trebui să fie negativ, deoarece, în caz contrar, s-ar pune în discuție baza democratică a guvernării unei astfel de coaliții de partide. Problema se complică dacă „majoritatea” parlamentară ar fi obținută prin coalizarea unor partide care în alegeri au obținut fiecare un număr mai mic de voturi decât un partid care a rămas în afara coaliției, dar ale căror voturi, luate împreună, dau majoritatea necesară pentru a guverna.

O astfel de situație a avut loc în urma alegerilor parlamentare din 6 decembrie 2020, când, deși PSD a câștigat alegerile obținând cel mai mare număr de voturi, dar nu a reușit să coaguleze majoritatea absolută în Parlament, s-a format ulterior coaliția de guvernare alcătuită din PNL, USR, UDMR și reprezentanții minorităților naționale din Camera Deputaților, din rândul căreia Președintele României a desemnat candidatul la funcția de prim-ministru.

Rostul consultărilor derivă din necesitatea de a asigura sprijin parlamentar pentru acordarea votului de încredere noului Guvern.

În ce privește modalitățile concrete de consultare, în absența oricăror alte detalii constituționale sau legislative, Președintele urmează singur să decidă, fiind o chestiune ce ține de fapt de practica vieții politice, de stilul Președintelui ca om politic. Dacă vreun partid parlamentar va fi omis de la consultări, în absența partidului care are majoritatea absolută, atunci acesta se va face vinovat de încălcarea Constituției, cu toate consecințele juridice ce decurg de aici, putând fi declanșată procedura de suspendare din funcție, consacrată de art.95 din legea fundamentală.

Dacă în situația existenței unui partid majoritar, obiectiv dificil de atins, problema desemnării candidatului la funcția de prim-ministru este relativ simplă, în situația consultării tuturor partidelor parlamentare problema se complică datorită necesității constituirii unei coaliții de guvernare.

Legat de candidatul la funcția de prim-ministru, acesta poate fi un om politic, eventual liderul partidului majoritar, dar, în egală măsură, el poate fi și o persoană neînregimentată politic, un specialist, adică un tehnocrat. Cu alte cuvinte, nu există obligația constituțională de apartenență politică sau parlamentară a candidatului, ci doar obligativitatea obținerii sprijinului politic parlamentar majoritar.

În concluzie, textul constituțional a fost redactat de așa natură încât să permită cât mai multe formule pentru desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru, ce ar putea fi liderul unui partid politic, un tehnocrat din afara partidelor, un specialist care este însă deputat.

     Desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru prezintă semnificația unui mandat acordat de Președintele României persoanei însărcinate cu formarea listei viitorului Guvern, elaborarea programului de guvernare și prezentarea cererii pentru acordarea votului de încredere de către Parlament. În orice caz, față de persoana desemnată de Președinte în urma consultării parlamentare, trebuie să se formeze convingerea că va reuși să obțină susținerea și, implicit, votul majorității parlamentarilor. Ca urmare a acestor consultări ar trebui să se realizeze un consens, aceasta fiind rațiunea pentru care legiuitorul constituant a impus Președintelui României necesitatea consultării cu partidele reprezentate în Parlament.

Rămâne o problemă juridică greu de soluționat, s-a remarcat în doctrină, ipoteza unei opoziții  (greve) prezidențiale constând în refuzul șefului statului de a desemna persoana viitorului premier, neexistând soluția legală expresă pentru depășirea unui asemenea moment de criză decât, eventual, propunerea de demitere a președintelui prin referendum.

Și totuși, după alegerile parlamentare din toamna anului 2016 a intervenit o asemenea situație, Președintele în exercițiu respingând prima propunere de prim-ministru formulată direct de președintele partidului ce obținuse cel mai bun scor în alegeri, fără o motivare oficială, dar emițând decretul de desemnare pentru a doua propunere de premier venită din partea întregii majorități parlamentare.

5. Solicitarea votului de învestitură a Guvernului

În cea de-a doua etapă, rolul determinant revine candidatului la funcția de prim-ministru care, în termen de 10 zile de la desemnare, are obligația constituțională de a se prezenta în față Parlamentului cu două elemente: lista membrilor viitorului Cabinet și programul de guvernare. Prin negocierile politice purtate cu privire la viitorul Guvern se stabilesc, de regulă, nu doar principiile programului de guvernare, ci și persoanele care urmează să îndeplinească acest program, votul de încredere din Parlament urmărind și această concordanță dintre program și persoanele apte să-l transpună în practică. La prima vedere s-ar părea că este un termen prea scurt pentru alcătuirea unui program de guvernare pe 4 ani. La o analiză mai atentă a procedurii este evident că va fi vorba despre programul politic cu care partidul majoritar a devenit învingător în alegeri. Situația se va prezenta însă diferit, după cum se va forma un Guvern monocolor, în cazul căruia va fi vorba de un singur program de guvernare  (cum a fost cazul Cabinetului învestit în decembrie 2000) sau, dimpotrivă, poate fi un Guvern de coaliție, în absența unui partid care să fi obținut majoritatea în Parlament, caz în care programul de guvernare va putea conţine priorități precizate în mai multe programe politice (cum a fost, spre exemplu, în perioada 1996-2000, când la guvernare s-au succedat trei Cabinete, sau în perioada de după 2004).

În primul comentariu al Constituției din anul 1992, s-a arătat că poate apărea și ipoteza în care, în termenul de 10 zile, candidatul desemnat să nu reușească întocmirea listei Guvernului și elaborarea programului guvernamental, caz în care acesta va putea depune mandatul încredințat de Președintele României prin actul desemnării. Depunerea mandatului ar putea avea loc și înainte de împlinirea acestui termen dacă, în cadrul negocierilor politice ce au loc, imposibilitatea stabilirii unei formule guvernamentale este evidentă. După împlinirea termenului de 10 zile, Președintele României este cel care poate retrage mandatul acordat, mai ales dacă impasul creat este cert, iar candidatul desemnat nu și-a depus mandatul, împiedicând astfel, în mod abuziv, desfășurarea procedurii de formare a noului Guvern. Ca efect al retragerii mandatului, Președintele României va începe noi consultări politice pentru desemnarea candidatului la funcția de prim-ministru.

După învestitura Guvernului, orice schimbare în programul de guvernare, pe parcursul guvernării, va presupune acordarea unui nou vot de încredere.

6. Acordarea votului de încredere de către Parlament

Votul de încredere se acordă de către cele două Camere ale Parlamentului în ședință comună, ca expresie a majorității deputaților și senatorilor, pe baza dezbaterii programului și listei Guvernului, prezentate de candidatul la funcția de prim-ministru.

Actul simetric cu votul de încredere este moțiunea de cenzură, prin adoptarea căreia Parlamentul retrage încrederea acordată.

Textul art.103 alin.3 scoate în evidență egalitatea celor două Camere în procedura de învestitură a Guvernului, de unde necesitatea retragerii încrederii Guvernului, pe calea moțiunii de cenzură, tot în ședința comună a celor două Camere, cu aceeași majoritate.

Candidații la funcțiile de miniștri urmează să fie audiați în comisiile de specialitate ale celor două Camere, în vederea obținerii unui aviz consultativ. Această audiere și avizare sunt obligatorii de realizat și, respectiv, de solicitat, dar candidatul la funcția de prim-ministru este liber să se conformeze sau nu opiniei exprimate de comisii, sub eventuala sancțiune a neobținerii votului de încredere, ori poate opera, după caz, modificările în componența listei, după care noua propunere trebuie să urmeze aceeași procedură.

În doctrină s-a exprimat și opinia potrivit căreia, dacă Parlamentul nu este de acord cu anumite propuneri privind persoanele desemnate pentru funcțiile de miniștri, candidatul la funcția de prim-ministru trebuie să facă alte propuneri.

Prin lista Guvernului se înțelege întreaga componență a acestuia, în totalitatea sa, inclusiv prim-ministrul, se arată în doctrină, față de situația controversată apărută imediat după alegerile din 1990, când încă nu fusese adoptată Constituția iar numele prim-ministrului fusese omis, el fiind cel care făcuse propunerea privind componența nominală a membrilor Guvernului.

Conform Regulamentului ședințelor comune ale celor două Camere, Birourile permanente stabilesc data ședinței comune, în termen de 15 zile de la primirea programului și a listei Cabinetului, luând măsuri pentru convocarea deputaților și senatorilor. Președintele care conduce ședința comună a Camerelor Parlamentului, după aprobarea ordinii de zi, dă cuvântul candidatului desemnat pentru funcția de prim-ministru, în vederea prezentării programului și a listei Guvernului. În continuare, președintele dă cuvântul și reprezentanților grupurilor parlamentare din Camera Deputaților și Senat, la cererea acestora, pentru exprimarea punctelor de vedere cu privire la programul și lista Guvernului.

Dezbaterile trebuie să constituie o permanentă raportare a programului prezentat și a aptitudinilor membrilor echipei de guvernare la programele politice ale majorității chemate să guverneze, deci o depășire a stadiului de simple promisiuni sau platforme electorale, inclusiv indicarea mijloacelor și a resurselor pentru realizarea lor.

Dezbaterile parlamentare, s-a mai susținut în doctrină, înseamnă colaborarea dintre puterea legiuitoare și puterea executivă cu scopul soluționării problemelor referitoare la politica administrativă a țării.

Pentru acordarea încrederii Guvernului și Învestitura Cabinetului este necesar votul majorității parlamentarilor, votul fiind secret, cu bile.

Votul de încredere se acordă pentru întreaga listă a Guvernului și nu pentru fiecare ministru în parte. Acest lucru reiese din faptul că art.103 alin.2 din Constituție prevede că votul de încredere al Parlamentului are în vedere întreaga listă a Guvernului.

În cazul neacordării votului de încredere, Parlamentul, sub semnătura președinților celor două Camere, aduce de îndată această situație la cunoștința Președintelui României, în vederea desemnării unui alt candidat la funcția de prim-ministru.

7. Numirea Guvernului

Hotărârea Parlamentului prin care s-a acordat votul de încredere se va comunica Președintelui României care va emite decretul de numire a noului Cabinet, acesta fiind publicat împreună cu programul de guvernare în Monitorul Oficial al României, Partea I. Numirea Guvernului de către Președintele României, pe baza votului de încredere acordat de către Parlament, reprezintă manifestarea unei competențe legale, în sensul că Președintele nu ar putea să refuze numirea, el fiind obligat să o facă, întrucât nu dispune de o libertate de apreciere în acest sens. Aceasta nu înseamnă că numirea ar fi un act exclusiv formal al Președintelui; dimpotrivă, ea are un caracter solemn, semnificând încheierea procedurii de învestitură. În plus, actul Președintelui României de numire a Guvernului rămâne fără consecințe juridice în ceea ce privește raporturile dintre Președinte și Guvern, în sensul că el nu va naște raporturi de subordonare între cele două autorități publice care formează executivul, Președinte și Guvern, prin prim-ministru.

     Numirea membrilor Guvernului de către Președintele României nu este o ,,învestitură”, ci confirmarea și nominalizarea învestiturii făcute de Parlament. Procedura ,,scrutinului de învestitură” nu afectează cu nimic conținutul și sfera controlului parlamentar ulterior, căci Parlamentul nu ,,aprobă” programul Guvernului, ci doar îl ,,acceptă” în principiu, ca argument al ,,învestiturii”.

Din cele prezentate rezultă că procedura de învestire are semnificația formării Guvernului ca expresie a voinței celor două autorități publice alese pe baza votului acordat de corpul electoral, Parlamentul și Președintele României, în care însă rolul hotărâtor îl are Parlamentul, formarea și funcționarea Guvernului presupunând încrederea acestuia.

Totodată, procedura de învestire are drept consecință stabilirea unui raport constituțional complex între Guvern, pe de o parte, și Parlament sau Președintele României, pe de altă parte.

În aceeași ordine de idei, procedura de învestitură a Guvernului a fost privită ca o procedură complexă, cuprinzând două faze, una prezidențial-legislativă, iar alta executiv-prezidențială, materializând două voințe distincte cu caracter politico-juridic, dintre care una este principală și esențială (hotărârea legislativă), iar cea de-a doua este subsidiar complementară (decretul prezidențial), desăvârșind formal întreaga procedură. Lipsa oricărui act din această unitate procedurală complexă va afecta posibilitatea constituirii legale a Guvernului.

Încheierea procedurii de învestitură, prin numirea Guvernului de către șeful statului și depunerea jurământului de către noul Guvern are drept consecință nașterea raporturilor juridice între Guvern și Parlament, precum și între Guvern și Președintele României.

Față de Parlament, Guvernul este beneficiarul unui mandat de încredere, acordat prin efectul votului de învestitură, care fundamentează poziția sa constituțională în relația cu Parlamentul. Din acest moment, Guvernul dobândește dreptul de inițiativă legislativă și dreptul de a participa la lucrările Parlamentului, iar Parlamentul poate exercita controlul parlamentar asupra Guvernului și-i poate retrage încrederea acordată.

În cadrul raportului constituțional complex ce definește relația dintre Guvern, Parlament și Președintele României, esențială este relația cu Parlamentul, prin votul căruia se învestește și se dezînvestește Guvernul, caracteristică specifică regimurilor parlamentare. De aceea, poziția Guvernului este, în esență, cea specifică cabinetului într-un regim parlamentar.

Comparând formarea Guvernului României cu formarea guvernelor altor state membre ale Uniunii Europene, constatăm că și România se încadrează n regimul, mai mult sau mai puțin parlamentar, al majorității acestor state.

8. Concluzii

Un prim aspect foarte important se referă la faptul că Președintele României desemnează un candidat pentru funcția de prim-ministru și nu numește prim-ministrul. Președintele numește întreg Guvernul, nu doar pe prim-ministru, dar după ce Parlamentul acordă votul de învestitură întregii echipe guvernamentale. Așadar, Parlamentul votează structura sau compoziția Guvernului și programul său politic, și nu persoane. La fel, Președintele statului numește întreaga echipă guvernamentală și nu persoane individuale. De aici rezultă și responsabilitatea politică a Guvernului care este una colectivă și nu individuală, fiecare membru al Guvernului răspunzând politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și pentru actele acestuia, așa cum prevede art.109 din Constituție.

Al doilea aspect se referă la faptul că textul constituțional nu impune șefului de stat obligația desemnării pentru funcția de prim-ministru a unei persoane implicate politic sau care este membru al Parlamentului. Președintele poate propune pentru această funcție orice persoană, însă trebuie să țină cont că aceasta are nevoie de sprijinul larg al partidelor parlamentare care dau vot de învestitură Guvernului. Este o condiție obligatorie de care trebuie să se țină cont. De aceea, în unele țări, deși nu s-a impus condiția ca șeful Guvernului să fie implicat politic, practica demonstrează că persoana desemnată să formeze Guvernul este implicată politic, ba chiar este șeful partidului care a câștigat alegerile (exemplul Marii Britanii).

Având în vedere competența partajată între Președintele României și Parlament, precum și faptul că numirea Guvernului este condiționată de votul de încredere al Parlamentului, rezultă că etapa inițierii procedurii de învestitură a Guvernului, respectiv exercitarea competenței Președintelui în privința desemnării candidatului la funcția de prim-ministru vizează, ca finalitate, obținerea acestui vot de încredere. Numai în acest fel pot fi interpretate dispozițiile constituționale, și anume în sensul realizării scopului pentru care au fost reglementate, iar nu al nerealizării lui.

Potrivit jurisprudenței Curţii Constituționale ,,candidatul desemnat de Președinte la funcția de prim-ministru nu reprezintă alegerea exclusivă a Președintelui, ci reprezintă rezultatul unor consultări și/sau negocieri dintre acesta și partidul politic care are majoritatea absolută în Parlament sau a celor parlamentare, dacă nu există o atare majoritate”. Ca urmare, chiar dacă procedura reglementată de art.103 alin.1 din Constituție este una flexibilă, ea nu permite exercitarea discreționară a competenței Președintelui României. În cadrul său ,,nu se poate ignora nici rezultatul electoral al competitorilor electorali, dar nici finalitatea procedurii, respectiv desemnarea unui candidat care să poată asigura coagularea unei majorități parlamentare în vederea obținerii votului de încredere. De aceea, Președintele României, neputând avea rol de decident în această procedură, ci de arbitru și mediator între forțele politice, are doar competența de a desemna drept candidat pe reprezentantul propus de alianța politică sau partidul politic care poate asigura susținerea parlamentară necesară obținerii votului de încredere al Parlamentului”.

Prin urmare, ,,consultarea partidelor politice de către Președintele României, în vederea desemnării candidatului la funcția de prim-ministru, nu este un act formal, ci trebuie să fie realizată în mod sincer și responsabil, astfel încât față de persoana desemnată de președinte în urma consultării să se formeze convingerea că va reuși să obțină susținerea majorității parlamentarilor, așadar, votul de încredere pentru noul Guvern. Această regulă este deopotrivă valabilă în realizarea învestiturii Guvernului după alegerile parlamentare, cât și ulterior, în cursul exercitării mandatului parlamentar, dacă se ivesc situații ce determină numirea unui nou Guvern. În concluzie, consultarea la care se referă normele constituționale nu este un act de curtoazie, nu este un simplu schimb de opinii, ci un dialog real și responsabil, care produce efecte importante în economia procedurii prevăzute de art.103 alin.1 din Constituție, în sensul că fundamentează în mod obiectiv evaluarea și decizia Președintelui de desemnare a prim-ministrului”.

      În concluzie, prin realizarea consultărilor și evaluarea ce fundamentează decizia sa, Președintele  trebuie să aibă în vedere importanța rolului pe care candidatul desemnat la funcția de prim-ministru îl are în continuarea procedurii de învestitură/numire a Guvernului.