Ionel Craciun-Despre ordonatorii de credite, responsabilitatea instituțională și nevoia unei noi mentalități în administrația publică

Administrația publică și instituțională trebuie să o înțeleagă mult mai profund o idee simplă: resursele sunt limitate, iar responsabilitatea celor care le gestionează este cu atât mai mare.

Bugetele publice nu sunt niște cifre abstracte într-un document contabil. În spatele fiecărei sume se află munca unor oameni, contribuțiile cetățenilor, nevoile unei comunități și, nu de puține ori, așteptările unor oameni care depind de buna funcționare a instituțiilor publice.De aceea, cei care ocupă funcții de conducere, cei care sunt ordonatori de credite, cei care aprobă, decid, repartizează și cheltuiesc bani publici trebuie să înțeleagă că nu administrează o resursă personală și nici un privilegiu care vine odată cu funcția. Administrează resursele unei comunități și au obligația de a le folosi în interesul acesteia.

Este nevoie de o schimbare de mentalitate.Prea mult timp, în anumite zone ale administrației, funcția publică a fost privită ca o poziție din care poți obține ceva pentru tine: influență, avantaje, confort, protecție, acces la resurse sau oportunități. Ca și cum faptul că ai ajuns într-un anumit birou, că ai fost numit, ales sau desemnat într-o funcție ar însemna că ai câștigat un drept special asupra instituției și asupra banilor pe care aceasta îi gestionează.În realitate, lucrurile ar trebui să stea exact invers.Locul în care ai fost pus, ales sau desemnat este un loc din care poți face ceva bun pentru ceilalți. Este un loc din care poți schimba o situație, poți rezolva o problemă, poți îmbunătăți un serviciu public, poți ajuta o comunitate și poți face ca resursele existente să ajungă acolo unde produc cel mai mare bine.

Funcția nu este o recompensă. Este o formă de responsabilitate.Iar bugetul nu este ceva ce trebuie consumat până la ultimul leu doar pentru că există o alocare. Nu orice cheltuială este automat justificată și nu orice sumă disponibilă trebuie transformată într-o achiziție.

Una dintre cele mai păguboase mentalități din administrația publică este aceea potrivit căreia, dacă nu ai cheltuit toți banii alocați, înseamnă că nu ai avut cu adevărat nevoie de ei, iar, dacă nu i-ai cheltuit anul acesta, anul viitor vei primi un buget mai mic.Această logică transformă bugetul dintr-un instrument de planificare și realizare a unor obiective într-o cursă de consumare a banilor. În loc să se întrebe dacă o cheltuială mai este necesară, unii ordonatori de credite ajung să se întrebe cât mai au de cheltuit până la sfârșitul anului.Așa apar achizițiile făcute în grabă, în ultimele săptămâni sau chiar în ultimele zile ale exercițiului bugetar. Se cumpără echipamente, materiale, mobilier, obiecte și diverse bunuri a căror necesitate reală nu a fost demonstrată suficient. Important pare să fie ca bugetul să fie executat integral, nu ca banii să se transforme în ceva cu adevărat util.Rezultatul? Depozite și magazii umplute cu bunuri care nu răspund unor nevoi imediate sau reale. Produse care rămân nefolosite, care se degradează, care se demodează sau care ocupă spații și generează costuri suplimentare de depozitare și administrare. Ulterior, începe o altă operațiune, la fel de lipsită de logică economică: distribuirea acestor bunuri prin instituții, compartimente sau structuri doar pentru a scăpa de ele și pentru a elibera spațiile ocupate.Ajungem astfel la situația absurdă în care instituția cumpără mai întâi ceea ce nu îi trebuie cu adevărat, iar apoi caută cui să îi dea ceea ce a cumpărat.

Aceasta nu este o bună execuție bugetară. Este risipă instituționalizată.Trebuie să înțelegem un lucru esențial: un buget necheltuit nu reprezintă automat un eșec managerial, după cum un buget cheltuit integral nu reprezintă automat o performanță.Dacă o instituție și-a îndeplinit obiectivele, a asigurat serviciile necesare, a răspuns cerințelor reale și a făcut economii printr-o administrare eficientă, faptul că nu a consumat integral alocarea bugetară ar trebui să fie un motiv de apreciere, nu de sancționare informală la următoarea repartizare a fondurilor.Bugetarea trebuie să pornească de la obiective și nevoi reale, nu de la teama că banii necheltuiți vor fi interpretați ca o dovadă a lipsei de necesitate.

O altă problemă, strâns legată de această mentalitate, privește modul în care sunt fundamentate achizițiile publice.

În multe instituții, achizițiile ajung să fie construite în jurul unor solicitări interne de așa-zisă necesitate, formulate de diferite compartimente, fără o raportare suficientă la o analiză obiectivă a activității instituției, la volumul real de muncă, la dotările existente, la durata normală de utilizare a bunurilor și la cerințele efective ale serviciilor publice.Solicitarea internă nu trebuie să devină, prin simpla ei existență, o justificare suficientă pentru cheltuirea banului public.Faptul că un compartiment solicită un anumit bun nu înseamnă automat că instituția are nevoie de el. Nevoia trebuie verificată, evaluată, comparată cu resursele deja existente și justificată prin raportare la activitatea concretă.De aceea, este esențial ca achizițiile să se fundamenteze pe normative, standarde și criterii de dotare actualizate, adaptate specificului și cerințelor reale ale instituției. Acestea trebuie să stabilească în mod rațional ce este necesar, în ce cantități, la ce intervale, în funcție de numărul de angajați, de atribuțiile instituției, de volumul activității și de condițiile efective în care se desfășoară munca.Nu putem lăsa necesarul instituției să fie determinat exclusiv de suma solicitărilor individuale și de disponibilitatea bugetară de la un moment dat. Trebuie să existe o imagine de ansamblu, o evaluare a patrimoniului, o evidență a stocurilor, o analiză a consumurilor și o planificare multianuală a dotărilor.Cu alte cuvinte, nu cumpărăm pentru că cineva a cerut, pentru că avem bani sau pentru că se apropie sfârșitul anului. Cumpărăm pentru că există o nevoie demonstrată, pentru că achiziția este justificată și pentru că rezultatul ei contribuie efectiv la îndeplinirea misiunii instituției.Aceasta este diferența dintre o administrație care doar cheltuiește și una care administrează responsabil.

Mai există o mentalitate care trebuie pusă în discuție și care, uneori, influențează în mod semnificativ modul în care sunt gândite și utilizate bugetele instituțiilor publice: tendința de a orienta cheltuielile cu prioritate către confortul, comoditatea și interesele propriului personal, în detrimentul nevoilor cetățenilor și al calității serviciilor oferite acestora.

Într-o anumită măsură, este firesc ca oamenii să lucreze în condiții bune. Este firesc să existe spații corespunzătoare, echipamente funcționale, instrumente de lucru adecvate și condiții care să permită desfășurarea activității în siguranță și cu eficiență. O instituție nu poate performa dacă își neglijează angajații sau dacă nu le asigură mijloacele necesare pentru a-și îndeplini atribuțiile.

Dar între condițiile necesare desfășurării activității și transformarea confortului personalului într-o prioritate bugetară există o diferență fundamentală.

Uneori, pare că instituția începe să fie organizată în jurul propriilor angajați, ca și cum principala sa misiune ar fi să le asigure acestora cât mai mult confort, cât mai multe facilități și cât mai puține inconveniente. Se discută despre dotări, mobilier, amenajări, echipamente, beneficii și diverse facilități pentru personal, în timp ce problemele cetățenilor, calitatea serviciilor, timpii de așteptare, accesibilitatea și nevoile reale ale beneficiarilor rămân pe plan secund.

Ajungem astfel la o inversare a priorităților: instituția își consumă resursele pentru a-și satisface propriile nevoi percepute, uitând că nu a fost creată pentru a exista în folosul celor care lucrează în interiorul ei.Instituția publică nu există pentru personalul său. Personalul există în instituție pentru a servi misiunea acesteia, iar misiunea instituției este, în cele din urmă, aceea de a răspunde nevoilor cetățeanului.Cetățeanul este cel care justifică existența instituției. El este beneficiarul serviciilor publice, contribuabilul care susține financiar funcționarea acesteia și persoana în numele căreia trebuie exercitată responsabilitatea publică.De aceea, atunci când se stabilește o prioritate bugetară, întrebarea nu ar trebui să fie doar dacă o anumită achiziție ar face activitatea personalului mai comodă, ci și dacă ea îmbunătățește efectiv capacitatea instituției de a răspunde nevoilor cetățenilor.Un mobilier mai scump, o dotare suplimentară, o amenajare mai sofisticată sau o facilitate pentru personal trebuie analizate prin prisma necesității, proporționalității și utilității lor. Nu sunt automat cheltuieli rele, dar nici nu trebuie să devină priorități doar pentru că sunt dorite de cei care lucrează în instituție și au puterea de a le solicita sau aproba.

Un ordonator de credite responsabil nu se întreabă doar: „Avem bani pentru asta?”. Se întreabă și: „Este cu adevărat necesar? Este prioritar? Ce rezolvă? Pe cine ajută? Există o variantă mai eficientă? Ce valoare aduce comunității?”.

Aceasta este diferența dintre administrarea formală a unui buget și administrarea responsabilă a banului public.Nu putem construi instituții performante dacă singurul nostru obiectiv este să cheltuim, să bifăm proceduri, să ocupăm poziții sau să ne conservăm propriile avantaje. Avem nevoie de oameni care înțeleg că fiecare decizie bugetară are consecințe și că, atunci când alegi să finanțezi ceva, alegi implicit să acorzi mai puține resurse altor nevoi.

Resursele sunt limitate. Nevoile sunt aproape întotdeauna mai mari decât posibilitățile. Tocmai de aceea, prioritizarea, cumpătarea, discernământul și integritatea nu sunt simple calități personale. Sunt obligații ale celor care gestionează instituții și bani publici.Dar schimbarea de care avem nevoie nu este doar una administrativă sau procedurală. Este, înainte de toate, una de atitudine.Trebuie să revenim la sensul fundamental al serviciului public: a fi în serviciul celorlalți.Nu în serviciul propriei cariere, nu în serviciul propriilor interese, nu în serviciul unui grup sau al unei rețele de influență, ci în serviciul oamenilor pentru care instituția există.

Într-o instituție care gestionează resurse limitate, fiecare leu cheltuit pentru o facilitate suplimentară trebuie pus în balanță cu o altă posibilă utilizare: un serviciu mai bun pentru cetățean, o procedură simplificată, un echipament necesar activității de teren, reducerea timpului de soluționare a solicitărilor sau îmbunătățirea accesului la serviciile publice.

Nu este normal ca personalul să beneficieze de condiții tot mai bune, în timp ce cetățeanul continuă să întâmpine aceleași dificultăți în relația cu instituția.

Nu este normal să investim cu prioritate în confortul celor din interior, în timp ce cei din exterior, pentru care instituția a fost creată, așteaptă, se confruntă cu proceduri complicate, servicii deficitare sau lipsa unor soluții la problemele lor.

Această perspectivă presupune o schimbare de mentalitate: de la instituția privită din interior, prin prisma intereselor și comodității personalului, la instituția privită din exterior, prin prisma experienței și nevoilor cetățeanului.O instituție publică trebuie să se întrebe permanent nu doar dacă angajații săi au condiții bune de lucru, ci și dacă activitatea lor produce valoare pentru cei pe care îi deservesc.

În fond, trebuie să ne întoarcem la o întrebare simplă, dar esențială: dacă cetățeanul care intră astăzi în instituție ar putea vedea cum sunt cheltuiți banii publici, ar considera că aceștia au fost utilizați în primul rând pentru rezolvarea problemelor sale?Dacă răspunsul este nu, atunci poate că avem o problemă de priorități, de organizare și, mai ales, de înțelegere a rostului serviciului public.Trebuie să încetăm să construim instituții confortabile pentru cei care lucrează în ele și să începem să construim instituții folositoare pentru cei pentru care ele există. O instituție publică nu este un scop în sine, nu este un spațiu de satisfacere a intereselor propriului personal și nici un mecanism de consumare a bugetelor. Este un instrument pus la dispoziția societății pentru a răspunde unor nevoi reale. Iar valoarea ei nu se măsoară în confortul celor din interior, în volumul achizițiilor sau în procentul de execuție bugetară, ci în binele pe care îl produce în exterior.”A fi într-o funcție publică înseamnă să ai ocazia de a face ceva folositor cu puterea de decizie pe care o primești. Înseamnă să lași în urmă o instituție mai bună decât ai găsit-o, o comunitate mai bine servită, un serviciu public mai eficient, o problemă rezolvată, o cheltuială inutilă evitată.

Nu este nevoie ca fiecare om din administrație să schimbe lumea. Este nevoie ca fiecare să înțeleagă că poate schimba ceva în bine, în limitele responsabilității și posibilităților sale.

Un funcționar poate face un serviciu mai accesibil. Un director poate organiza mai bine o instituție. Un ordonator de credite poate opri o cheltuială inutilă și poate redirecționa resursele către o nevoie reală. Un primar, un ministru sau un conducător de instituție poate crea condițiile pentru ca munca multor oameni să producă rezultate mai bune.

Fiecare are un spațiu de acțiune. Fiecare poate contribui.Iar această mentalitate trebuie să devină din ce în ce mai prezentă în administrația publică: nu cât pot să obțin din poziția pe care o ocup, ci cât pot să fac pentru ceilalți din poziția și cu resursele pe care le am.Este o schimbare de perspectivă care poate părea simplă, dar care are consecințe profunde. Mută centrul de greutate de la privilegiu la responsabilitate, de la interes personal la interes public, de la consumul de resurse la crearea de valoare.

Poate că aceasta ar trebui să fie una dintre cele mai importante întrebări pe care să și le pună zilnic orice persoană care lucrează în administrația publică sau care gestionează un buget instituțional:„Din ceea ce sunt, din ceea ce știu, din poziția pe care o ocup și din resursele pe care le am la dispoziție, ce pot face astăzi pentru ceilalți?”Dacă această întrebare ar deveni un reflex profesional și moral, administrația publică ar arăta cu totul altfel.

Pentru că, în cele din urmă, valoarea unei funcții nu stă în avantajele pe care ți le oferă, ci în binele pe care îți permite să îl faci.